Bestuurlijke beslissingen steunen vrijwel altijd op feiten. Een vergunning wordt verleend of geweigerd omdat een bepaald project volgens het bestuur al dan niet inpasbaar is in de omgeving. Een ambtenaar krijgt een tuchtstraf omdat bepaalde gedragingen bewezen worden geacht. Een student wordt al dan niet geslaagd verklaard omdat een examencommissie oordeelt dat bepaalde kennis, vaardigheden of competenties al dan niet aanwezig zijn. Een kandidaat wordt benoemd omdat hij volgens het bestuur beter aan de gestelde voorwaarden voldoet dan andere kandidaten.
Achter elke bestuurlijke beslissing schuilt dus een feitelijke onderbouw. Die feitelijke onderbouw is niet bijkomstig. Zij vormt vaak het hart van de beslissing. Wanneer de feiten onjuist, onvolledig of onvoldoende onderzocht zijn, kan de beslissing niet overeind blijven.
Toch is het opmerkelijk dat het Belgische bestuursrecht geen algemeen en systematisch uitgewerkt bewijsrecht kent. Er bestaat geen algemene regeling die op duidelijke wijze bepaalt wie de feiten moet bewijzen, welke feiten precies bewezen moeten worden, hoe zeker dat bewijs moet zijn en welke bewijsmiddelen daarvoor kunnen worden gebruikt. Ook in de rechtspraak worden bewijsproblemen niet altijd als zodanig benoemd. De discussie wordt vaak gevoerd via andere begrippen, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het materiëlemotiveringsbeginsel of het vermoeden van wettigheid.
Dat gebrek aan algemene theorievorming leidt tot onzekerheid. Voor de burger is het niet altijd duidelijk welke gegevens hij moet aanleveren en op welke wijze hij zijn stellingen moet onderbouwen. Voor het bestuur is het niet altijd duidelijk hoe ver zijn onderzoeksplicht reikt. Voor de rechter is het niet altijd eenvoudig om te bepalen wanneer hij zich actief met de feiten moet inlaten en wanneer hij zich terughoudend moet opstellen.
Het bewijs in het bestuursrecht verdient daarom een meer centrale plaats. Het gaat niet louter om een technisch procesrechtelijk vraagstuk. Het raakt aan de kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming, aan de bescherming van de burger tegen de overheid en aan de mogelijkheid van een rechter om daadwerkelijk controle uit te oefenen op het bestuur.
Het uitgangspunt moet zijn dat een bestuur zijn beslissing slechts mag steunen op feiten die zorgvuldig zijn verzameld, onderzocht en beoordeeld. Het bestuur moet met kennis van zaken beslissen. Dat veronderstelt niet alleen dat het voldoende informatie verzamelt, maar ook dat het die informatie kritisch controleert. Het mag zich niet tevredenstellen met onvolledige, twijfelachtige of eenzijdige gegevens wanneer die gegevens bepalend zijn voor de beslissing.
De burger heeft evenwel ook een rol. Bij beslissingen op aanvraag moet hij in beginsel de gegevens aanleveren waaruit blijkt dat hij aan de voorwaarden voldoet. Wie een vergunning, erkenning, benoeming of ander voordeel vraagt, moet zijn aanvraag voldoende stofferen. Maar die verplichting kan niet absoluut worden opgevat. De burger moet enkel gegevens aanleveren waarover hij redelijkerwijze kan beschikken. Het bestuur moet hem bovendien duidelijk maken welke gegevens nodig zijn en op welke wijze hij aan zijn verplichtingen kan voldoen.
Het bewijsrecht in het bestuursrecht bevindt zich dus op het kruispunt van twee verantwoordelijkheden. Enerzijds is er de verantwoordelijkheid van de burger om zijn aanvraag of betwisting ernstig te onderbouwen. Anderzijds is er de eindverantwoordelijkheid van het bestuur om zorgvuldig te onderzoeken en enkel te beslissen op basis van deugdelijk vastgestelde feiten.
Een modern bestuursrecht kan niet volstaan met de vaststelling dat bestuurlijke beslissingen vermoed worden wettig te zijn. Dat vermoeden mag niet worden gebruikt om gebrekkige feitenvinding te verbergen. Het vermoeden van wettigheid betekent dat de beslissing uitwerking heeft zolang zij niet wordt vernietigd of buiten toepassing wordt gelaten. Het betekent niet dat het bestuur bevrijd is van zijn plicht om de feiten behoorlijk vast te stellen.
Daarom is een algemene bewijsleer in het bestuursrecht noodzakelijk. Zij kan bijdragen tot meer duidelijkheid, meer rechtszekerheid en betere rechtsbescherming. Zij kan ook verhinderen dat bewijsproblemen worden verstopt achter vage formules of intuïtieve beoordelingen. Bestuur, burger en rechter hebben nood aan een helder kader.
