De vraag naar de bewijslast is een van de moeilijkste vragen in het bestuursrecht. Zij komt erop neer wie verantwoordelijk is om bepaalde feiten aan te brengen en te bewijzen. In het bestuursrecht moet die vraag genuanceerd worden beantwoord, omdat verschillende fasen moeten worden onderscheiden.
In de eerste plaats is er de initiële bestuurlijke procedure. Dat is de fase waarin het bestuur voor het eerst een beslissing neemt. In die fase is er nog niet noodzakelijk een geschil. Het gaat dan eerder om de vraag wie de relevante feitelijke informatie moet verzamelen.
Bij beslissingen op aanvraag ligt de eerste verantwoordelijkheid in beginsel bij de burger. Wie een vergunning, erkenning, toelating, benoeming of ander voordeel vraagt, moet de gegevens aanleveren waaruit blijkt dat hij aan de voorwaarden voldoet. De burger is in die gevallen vragende partij. Het is dan logisch dat hij zijn aanvraag met de nodige stukken onderbouwt.
Dat uitgangspunt moet wel redelijk worden toegepast. De burger kan slechts gehouden zijn tot het aanleveren van gegevens waarover hij redelijkerwijze kan beschikken. Van hem kan niet worden verwacht dat hij feiten bewijst die volledig in handen zijn van het bestuur of waarvoor hij geen reële toegang tot informatie heeft. Een te strenge invulling van de verzamelplicht zou de ongelijkheid tussen bestuur en burger nog vergroten.
Bij beslissingen die het bestuur ambtshalve neemt, ligt de verantwoordelijkheid anders. Wanneer het bestuur zelf het initiatief neemt om een beslissing te nemen, moet het in beginsel zelf de feiten verzamelen waarop het die beslissing wil steunen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij tuchtprocedures of andere ambtshalve maatregelen. In bestraffende context is dat uitgangspunt nog sterker: het bestuur moet de feiten aantonen en de betrokkene hoeft niet mee te werken aan zijn eigen bestraffing.
Bij beslissingen na een oproep door het bestuur ontstaat een tussencategorie. Denk aan benoemingen, bevorderingen of overheidsopdrachten. De kandidaat moet gegevens aanleveren, maar het bestuur organiseert zelf de procedure en moet vooraf duidelijk maken welke informatie vereist is. Het bestuur kan zich in die gevallen niet beperken tot een passieve houding.
Ongeacht wie de eerste verzamelplicht draagt, rust op het bestuur steeds een verificatie- en onderzoeksplicht. Dat is essentieel. Zelfs wanneer de burger de stukken aanlevert, moet het bestuur nagaan of die stukken volstaan, betrouwbaar zijn en de beslissing kunnen dragen. Het bestuur blijft eindverantwoordelijk voor de feiten waarop het zijn beslissing baseert.
Die verantwoordelijkheid vloeit voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel en het materiëlemotiveringsbeginsel. Een bestuur moet zorgvuldig onderzoeken en moet zijn beslissing steunen op juiste en deugdelijk vastgestelde gegevens. Het mag niet beslissen op basis van veronderstellingen, onvolledige dossiers of onbewezen aannames.
Ook het administratief dossier speelt hierbij een centrale rol. Het bestuur moet kunnen aantonen dat het de relevante feiten heeft verzameld en onderzocht. Een zorgvuldig samengesteld administratief dossier is daarom geen formaliteit, maar een essentieel bewijsmiddel. Als later discussie ontstaat over de feiten, moet uit het dossier blijken waarop het bestuur zich heeft gebaseerd.
In de bestuurlijke beroepsfase verschuift de dynamiek. De burger die een beslissing aanvecht, moet aangeven waarom hij het oneens is met de feiten waarop de beslissing steunt. Hij heeft dus een aanvoerings- en onderbouwingslast. Het volstaat niet om enkel te verklaren dat de beslissing onjuist is. Hij moet concrete argumenten of gegevens aanreiken.
Maar ook in beroep blijft het bestuur verantwoordelijk voor een zorgvuldig onderzoek. Het beroepsorgaan kan het feitenonderzoek opnieuw voeren. Het mag zich niet blindelings verlaten op de eerste beslissing wanneer er duidelijke aanwijzingen zijn dat het feitenonderzoek gebrekkig was. De beroepsfase kan op die manier een belangrijke herstelfunctie vervullen.
Voor de bestuursrechter blijft hetzelfde onderscheid van belang. Wanneer de burger de feiten betwist waarop de bestuurlijke beslissing steunt, moet hij dat voldoende concreet doen. Maar het bestuur behoudt finaal de bewijslast voor de deugdelijkheid van zijn beslissing. Het vermoeden van wettigheid keert die bewijslast niet volledig om.
Anders ligt het bij zogenaamde overige feiten. Dat zijn feiten die niet de feitelijke grondslag van de beslissing vormen, maar bijvoorbeeld betrekking hebben op partijdigheid, schending van vertrouwen, procedurele onregelmatigheden of andere omstandigheden die de burger aanvoert. Voor die feiten rust de bewijslast in beginsel zwaarder op de burger. Hij voert die feiten aan en moet ze dus ook onderbouwen.
Deze verdeling toont aan dat de bewijslast in het bestuursrecht niet in één eenvoudige regel kan worden samengevat. Zij hangt af van de aard van de beslissing, de fase van de procedure en het soort feiten dat ter discussie staat. Toch blijft één principe leidend: het bestuur draagt steeds de eindverantwoordelijkheid voor de juistheid, volledigheid en zorgvuldige vaststelling van de feiten waarop het zijn beslissing steunt.
