Het standstillbeginsel betekent dat de overheid een bestaand niveau van bescherming niet zonder ernstige reden aanzienlijk mag verminderen.

Het gaat dus niet om een verbod om wetten te veranderen. De overheid mag hervormen, vereenvoudigen, besparen of nieuw beleid voeren. Maar wanneer een hervorming ertoe leidt dat mensen duidelijk minder bescherming krijgen op het vlak van sociale grondrechten, moet de overheid kunnen uitleggen waarom dat nodig is.

Het beginsel speelt vooral bij artikel 23 van de Grondwet. Dat artikel beschermt onder meer het recht op arbeid, sociale zekerheid, gezondheid, huisvesting, een gezond leefmilieu, culturele ontplooiing en gezinsbijslagen.

De redenering is eenvoudig: als de Grondwet deze rechten erkent, mag de wetgever het bestaande beschermingsniveau niet zomaar uithollen. Een verworven bescherming is niet absoluut onaantastbaar, maar zij mag ook niet zonder verantwoording worden teruggeschroefd.

Het Grondwettelijk Hof past daarbij in grote lijnen een tweestappentoets toe.

Eerst wordt nagegaan of er werkelijk sprake is van een aanzienlijke achteruitgang. Niet elke wijziging is dus problematisch. Een beperkte aanpassing, een technische wijziging of een hervorming zonder ernstige impact op het beschermingsniveau zal meestal geen schending opleveren.

Als er wel een aanzienlijke achteruitgang is, onderzoekt het Hof of daarvoor redenen van algemeen belang bestaan. Budgettaire redenen kunnen daarbij meetellen. Ook de noodzaak om een stelsel betaalbaar te houden, misbruik tegen te gaan of beleid efficiënter te maken, kan een geldige reden zijn. Maar de maatregel moet dan wel echt bijdragen tot dat doel.

Daar ligt de kern van het standstillbeginsel. Het blokkeert geen hervormingen. Het verplicht de overheid wel om ernstig te motiveren waarom zij bestaande sociale bescherming afbouwt.

Artikel 23 van de Grondwet: rem op afbraak, geen rem op hervorming

Artikel 23 van de Grondwet waarborgt een aantal sociale, economische en culturele grondrechten. Het gaat onder meer over het recht op arbeid, sociale zekerheid, gezondheid, huisvesting, een gezond leefmilieu, culturele ontplooiing en gezinsbijslagen.

Rond dit artikel is de laatste jaren veel discussie ontstaan. Vooral de standstill-verplichting ligt onder vuur. Sommigen zien daarin een probleem. Volgens hen maakt artikel 23 noodzakelijke hervormingen moeilijk of zelfs onmogelijk. Zij vrezen dat het Grondwettelijk Hof zich te veel mengt in politieke keuzes en dat rechters op die manier de plaats innemen van de democratisch verkozen wetgever.

Die kritiek klinkt scherp, maar ze moet worden getoetst aan de feiten.

Geen uitvinding van activistische rechters

De standstill-verplichting staat niet letterlijk in artikel 23 van de Grondwet. Toch betekent dit niet dat zij zomaar door rechters werd uitgevonden.

Uit de analyse blijkt dat de grondwetgever wel degelijk wilde dat artikel 23 juridische betekenis zou hebben. Het was niet de bedoeling om alleen mooie beginselen zonder inhoud in de Grondwet te schrijven. De sociale grondrechten moesten richting geven aan de wetgever en mochten niet zomaar worden uitgehold.

Het Grondwettelijk Hof heeft de verplichting wel verder ingevuld. Dat is normaal. Open grondwettelijke normen moeten door rechtspraak worden toegepast op concrete gevallen. Dat betekent nog niet dat het Hof zijn boekje te buiten gaat.

Het Hof grijpt niet voortdurend in

Een tweede kritiek luidt dat het Grondwettelijk Hof steeds vaker wetten en decreten vernietigt op basis van artikel 23. Ook dat beeld moet worden genuanceerd.

Het klopt dat artikel 23 sinds 2015 vaker wordt ingeroepen. Verzoekers kennen het argument beter en het Hof heeft er meer rechtspraak over opgebouwd. Maar dat betekent niet dat het Hof voortdurend schendingen vaststelt.

Volgens de analyse waren er in 2024 bijvoorbeeld veertien standstill-arresten, maar geen enkele vastgestelde schending. In totaal gaat het om een beperkt aantal arresten waarin het Hof werkelijk besluit dat de standstill-verplichting werd geschonden. 2019 was een piekjaar, maar eerder een uitschieter dan het begin van een voortdurende ontsporing.

De kritiek dat het Hof steeds meer beleid blokkeert, is dus te algemeen en te sterk geformuleerd.

Hervormingen blijven mogelijk

De kernvraag is eenvoudig: verhindert artikel 23 dat de overheid nog hervormt?

Het antwoord is neen.

Het Grondwettelijk Hof laat belangrijke hervormingen toe, ook wanneer zij sociaal of budgettair gevoelig zijn. De overheid mag hervormen. Zij mag besparen. Zij mag systemen aanpassen. Zij mag ook het beschermingsniveau verminderen, zolang dat niet op een onredelijke, slecht onderbouwde of willekeurige manier gebeurt.

De wetgever moet vooral aantonen dat de maatregel werkelijk bijdraagt tot het nagestreefde doel. Een besparing moet dus echt een besparing zijn. Een maatregel die zogezegd de betaalbaarheid van de sociale zekerheid moet beschermen, moet ook aantoonbaar daartoe bijdragen.

Dat is geen blokkering van beleid. Dat is controle op behoorlijk wetgevend werk.

Vooral problemen bij sociale bescherming van vreemdelingen

Een opvallende vaststelling is dat het Hof vaker een schending vaststelt wanneer maatregelen raken aan het snijvlak van sociale bescherming en vreemdelingen.

Dat betekent niet dat vreemdelingen automatisch meer bescherming krijgen dan anderen. Het betekent wel dat maatregelen die deze groep treffen vaak kwetsbare personen raken. Bovendien blijkt uit de analyse dat de overheid in dergelijke dossiers niet altijd goed kan aantonen dat de maatregel werkelijk het voorgehouden doel dient.

Anders gezegd: het probleem ligt niet noodzakelijk bij het Hof. Het probleem ligt vaak bij de motivering van de wetgever. Wanneer de overheid een maatregel verdedigt met budgettaire argumenten, moet zij kunnen tonen dat die maatregel ook werkelijk budgettair verantwoord is.

Geen bewijs van juristocratie

De zwaarste kritiek is dat het Grondwettelijk Hof een soort “juristocratie” zou vormen: rechters die hun eigen politieke voorkeur opleggen aan de democratische meerderheid.

Ook daarvoor vindt de analyse geen overtuigend bewijs.

Het Hof is evenwichtig samengesteld. De rechters komen uit verschillende juridische en politieke achtergronden. De zetel die uitspraak doet, weerspiegelt meestal de strekkingen uit de regeringscoalitie waaronder de wet werd aangenomen of waaronder het Hof uitspraak doet.

Er zijn wel aanwijzingen dat een zetel met meer linkse rechters iets sneller geneigd kan zijn om verder te gaan, terwijl een zetel met meer rechtse rechters nooit een schending vaststelde. Maar het aantal gevallen is klein en laat geen harde conclusie toe. Belangrijker is dat de juridische analyse geen aanwijzing geeft dat het Hof zijn opdracht overschrijdt.

Ook conservatief beleid wordt niet als zodanig geviseerd. Fundamentele hervormingen blijven mogelijk, ook onder conservatief leiderschap. Wel blijkt dat wetgeving onder conservatief leiderschap vaker tot een schending leidt. Volgens de analyse lijkt dat eerder te maken te hebben met de manier waarop sommige maatregelen worden voorbereid en verantwoord, niet met een vooringenomenheid van het Hof.

De echte les: beter wetgevend werk

De belangrijkste les is praktisch.

Wie artikel 23 wil respecteren, moet niet noodzakelijk afzien van hervormingen. De wetgever moet vooral beter werken.

Dat betekent dat de maatregel duidelijk moet worden omschreven. Het doel moet eerlijk worden benoemd. De overheid moet aantonen waarom de maatregel nodig is. Zij moet onderzoeken wie door de maatregel wordt getroffen. Zij moet rekening houden met kwetsbare groepen. Zij moet nagaan of minder ingrijpende alternatieven mogelijk zijn. En zij moet de maatregel onderbouwen met feiten, cijfers, adviezen of studies.

Wanneer dat gebeurt, laat het Grondwettelijk Hof veel ruimte aan de wetgever. Artikel 23 is dus geen slot op de deur. Het is eerder een waarschuwingsbord: hervormen mag, maar niet blind, niet willekeurig en niet zonder ernstige verantwoording.

Besluit

De standstill-verplichting van artikel 23 van de Grondwet is geen absolute rem op hervormingen. Zij verbiedt niet dat de overheid sociale systemen aanpast of dat zij rekening houdt met budgettaire beperkingen. Zij verhindert ook niet dat een democratische meerderheid eigen beleidskeuzes maakt.

Wat artikel 23 wel doet, is verhinderen dat bestaande sociale bescherming zonder ernstige reden sterk wordt afgebouwd. De overheid moet uitleggen waarom zij ingrijpt en waarom de gekozen maatregel passend is.

Dat is geen juristocratische machtsgreep. Dat is de normale werking van een grondwettelijke rechtsstaat.

Een verkozen meerderheid mag beleid voeren. Maar ook een verkozen meerderheid blijft gebonden door de Grondwet.