Wie moet bewijzen in het bestursrecht, is slechts één vraag. Even belangrijk is de vraag hoe zeker dat bewijs moet zijn. Wanneer mag een bestuur of een rechter een feit als bewezen beschouwen? Welke graad van overtuiging is vereist? Die vraag raakt aan de bewijsstandaard.
In het Belgische bestuursrecht bestaat hierover grote onduidelijkheid. De rechtspraak gebruikt uiteenlopende termen. Soms wordt gesproken over aantonen, aannemelijk maken, geloofwaardig maken, overtuigen, twijfel zaaien of bewijzen naar genoegen van recht. Die begrippen worden niet altijd consequent gebruikt. Ook wordt zelden uitgelegd waarom in een bepaalde situatie een bepaalde bewijsstandaard geldt.
Die onduidelijkheid is problematisch. De bewijsstandaard bepaalt immers of een partij in haar bewijslast slaagt. Als onduidelijk is hoe sterk het bewijs moet zijn, weet de burger niet wat van hem wordt verwacht. Ook het bestuur weet dan niet wanneer het voldoende onderzoek heeft gedaan. Voor de rechter wordt het moeilijk om zijn beoordeling transparant te motiveren.
Het is wellicht niet mogelijk om in het volledige bestuursrecht één algemene bewijsstandaard te hanteren. Het bestuursrecht is daarvoor te divers. De feiten die moeten worden bewezen, verschillen sterk naargelang de materie. Het bewijs van een geboortedatum is iets anders dan het bewijs van hinder, geschiktheid, tuchtfeiten, overmacht of studievoortgang.
Ook de gevolgen van de beslissing spelen een rol. Hoe ingrijpender de beslissing, hoe groter de nood aan een hoge graad van zekerheid. Een bestuurlijke sanctie of tuchtmaatregel vereist een andere voorzichtigheid dan een louter administratieve ordeningsbeslissing. De bewijsstandaard moet dus kunnen variëren naargelang de aard van de beslissing, de belangen die op het spel staan en de bewijspositie van de partijen.
Maar het feit dat één algemene standaard moeilijk is, betekent niet dat alles vaag mag blijven. Besturen en rechters moeten bewuster omgaan met de bewijsstandaard. Zij moeten duidelijker aangeven waarom zij bepaalde feiten als bewezen beschouwen en welke graad van zekerheid zij daarvoor vereisen.
Een motivering die enkel stelt dat een feit “voldoende aannemelijk” is, zonder verdere uitleg, is vaak onvoldoende bevredigend. De lezer moet kunnen begrijpen waarom bepaalde bewijsmiddelen overtuigend worden geacht en andere niet. Vooral wanneer de beslissing zwaar ingrijpt in de rechten of belangen van de burger, moet de bewijsbeoordeling transparant zijn.
De bewijsstandaard hangt nauw samen met de bewijswaardering. Het bestuur of de rechter moet niet alleen bepalen welke bewijsmiddelen voorliggen, maar ook welke waarde daaraan wordt gehecht. Zijn de stukken betrouwbaar? Zijn zij volledig? Zijn zij afkomstig van een neutrale bron? Worden zij tegengesproken door andere gegevens? Zijn er redenen om te twijfelen?
Een zorgvuldige bewijswaardering veronderstelt dat die vragen zichtbaar worden beantwoord. Het volstaat niet dat het bestuur of de rechter intuïtief oordeelt. De motivering moet toelaten na te gaan waarom het bewijs al dan niet volstaat.
Meer aandacht voor de bewijsstandaard zou de rechtszekerheid verhogen. Burgers zouden beter weten wat van hen wordt verwacht. Besturen zouden zorgvuldiger kunnen bepalen welk onderzoek nodig is. Rechters zouden hun controle duidelijker kunnen structureren.
De kern is dus niet dat het bestuursrecht één uniforme bewijsstandaard moet opleggen voor alle gevallen. De kern is dat besturen en bestuursrechters expliciet en consequent moeten omgaan met de vraag hoeveel zekerheid nodig is. De bewijsstandaard mag geen verborgen onderdeel blijven van de beslissing.
